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略論地方立法聽證制度
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略論地方立法聽證制度

 

            楊先旺  山東國曜(聊城)律師事務所

 

[摘要]:立法聽證制度是立法程序民主化的表現的主要方式之一,是《立法法》規定的“保障人民通過多種途徑參與立法活動”公開立法的有效體現。完善地方立法聽證制度,能夠提高地方立法的質量。地方人大在立法的過程中舉行聽證以廣泛地聽取社會意見和公民意見是立法民主的重要體現,也是確保立法符合民意以及保障公民參與權的重要途徑。本文旨在論證地方立法聽證制度的現狀、價值作用及地方立法聽證制度存在的問題和解決途徑。

[關鍵詞]:立法聽證    地方立法民主化   程序

一、立法聽證制度概述

(一) 立法聽證概念

立法聽證是指立法中就某項立法提案要不要制定為法律或者在法律草案起草審議中就法律條款內容直接公開聽取社會意見,并根據這些意見作出立法決策程序。

立法聽證實質是立法機構在制定或通過涉及公民個人、法人或其他組織權益的法律法規時,借助某種程序性的形式,賦予利益相關人表達自身利益的權利和機會,并將這種利益表達作為立法依據或參考的制度形式與實踐。在當代民主政治理論與實踐中,立法聽證制度是實現人民主權原則,保障立法符合民意,維護公民政治參與權利的重要制度形式。公民有參與立法的權利, 是其負有守法之義務所然。在相當大程度上而言,立法聽證制度的確立和實施有助于貫徹落實社會主義民主政治的基本價值與原則,對于我國現階段建構民主政治和建設法治國家,均具有重大的理論價值和實踐意義。

(二)立法聽證的價值與作用

一是決策信息的全面收集功能。現代社會中,隨著科學技術及生產力的不斷發展, 社會分工越來越細, 社會階層組成也越來越復雜,而不同的階層對法律有不同的利益需求, 因此, 為了提高立法的民主性和科學性, 立法者在制定法律時必須全面收集社會各階層的不同的利益需求信息, 取得對整個社會一個較為全面的了解。我國《立法法》第三十四條規定:“列入常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”無疑, 召開立法聽證會有利于決策信息的全面收集。

二是利益表達與利益平衡的功能。立法是一種涉及個人利益與社會公共利益、不同利益群體間利益的平衡與傾斜的公共決策問題,其決策過程必然是一種各方利益協商與協調的過程,決策的結果往往是一個各方利益平衡與妥協的方案。立法聽證程序在制度上為各種利益群體提供了一個表達群體利益的場所和機會。聽證參加人基于其所代表的利益群體的利益,通過闡述自己的觀點,反駁他人的主張,使決策者充分了解各種利益之間的矛盾,這為決策者在立法決策的最終形成時如何協調、平衡各方利益,提供了重要的參考。

三是民主法制強化功能。參與聽證過程不僅有利于公民了解法律和學習法律, 增強他們對法律的認同感。更為重要的是能夠增強公民的民主法制及主人翁意識,激勵他們關心國家大事, 踴躍參與國家公共事務,并樹立法律至上的觀念。立法聽證制度對提高全民族的法治意識,打造依法治國的社會主義民主法制意義十分重大。

四是立法聽證制度有助于依法治國方針的實施。公共決策的公正合理是其合法性的重要基礎和來源。立法聽證制度在操作程序上所具有的規范性與嚴謹性將顯著增強公共決策實體上的公正性與合理性,進而增強廣大公眾對有關國家機構公正依法施政的信任感和認同感,并由此塑造和提升公正合法的國家形象,增強民族凝聚力。

五是決策宣傳功能。立法聽證會是一種非常有效的宣傳手段,通過聽證參加人和旁聽人員的參與,以及大眾傳媒的報道,有助于社會公眾了解即將發布的重大決策的內容,爭取更多的社會認同,從而有助于將來立法的推行。

另外,實行立法聽證制度,能夠引起各方面各群體對所立法內容直接的關注,在這種背景下產生的法律、法規和規章,就有了更好的得以貫徹實施的社會基礎。,對推進民主和法治是一種經濟實用和富有效率的途徑。

二、我國的地方立法聽證發展情況和存在的問題及思考。

(一) 我國的地方立法聽證制度的引入與發展。

1993年,深圳市在全國率先建立價格審查制度,這一般被視為我國聽證制度的雛形。1996年,《中華人民共和國行政處罰法》的通過,規定較大數額罰款應當實施聽證,這標志著聽證制度在我國的基本確立。1998年5月1日正式實施的《中華人民共和國價格法》明確要求“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價,應當建立聽證會制度”,從而把聽證程序引入中國行政決策領域。1999年9月9日,廣東省人大常委會舉行《廣東省建設工程招投標管理條例》聽證會,這是聽證制度運用在了地方立法領域中,2000年3月15日,九屆全國人大第三次會議通過了《立法法》,明確了聽證會的法律地位。至此,聽證制度正式進入立法領域,立法聽證開始逐漸成為我國民主政治生活尤其是公共決策民主化進程中的普遍事件。2002年11月1日山東省人民代表大會常務委員會制定地方性法規聽證規定》出臺并實施,標志著山東省地方立法聽證制度的正式設立。

(二) 當前我國的地方立法聽證制度存在的問題

1. 關于地方立法聽證的法律依據問題

立法聽證規則的法律依據存在較大的模糊性。作為地方立法機構制定的具有約束力的規范性法律文件,立法聽證規則的制定必須具有一定的法律依據,以保證其法律效力。立法法制定之前, 地方立法聽證實踐沒有法律依據,完全是地方人大及政府的探索和嘗試。立法法頒布實施之后,地方立法聽證活動才有了較為明確的法律依據。當前各地人大大多以《立法法》第二章第34條以及第58條作為本地制定立法聽證規則、實施立法聽證的主要法律依據。 各地政府則以《規章制定程序條例》第14條、第15條及第23條為依據開展規章的立法聽證工作。 但是, 《立法法》的這兩條規定分別是對全國人大常委會和國務院的立法行為所做的規范,其調整對象并非地方立法機構的立法聽證活動。可見,《立法法》并沒有為地方人大立法聽證及其聽證規則的制定提供必不可少的、明確的法律依據。因此,就目前而言,地方人大立法聽證實踐的法律依據依然比較薄弱,主要表現在兩個方面:第一,如前所述,《立法法》中有關立法聽證活動的法律規定非常簡單,彈性較大,缺乏具體的剛性規定;第二,相當多地方立法機構并未為立法聽證會制定專門的聽證制度法律規范,基本上只形成了一次性或暫行性的聽證規則。

筆者認為,為了解決當前地方立法聽證規則的法律依據模糊性問題, 各地立法機構應當在遵循修訂后的《憲法》和《立法法》的原則性規定的前提下,盡快制定有關立法聽證程序的地方性法規、規章,使地方立法聽證工作具有明確的法律依據。 有法可依,有法必依, 從而促使地方立法聽證工作真正走上法制化軌道,使當前各地立法聽證工作的隨意性問題和混亂性問題得到解決。

2.關于立法聽證的范圍問題

聽證范圍的確定問題。目前,各地聽證具有很大的隨意性,往往隨立法者的主觀意愿決定是否聽證。為了保證聽證制度的嚴肅性和規范化,明確規定聽證的范圍是十分必要的。但是從現有的情況看,《立法法》只是籠統的規定,不便操作。在地方立法實踐中,聽證范圍是一個難以確定的問題。

筆者認為在地方立法聽證范圍的確立上,可以遵循下幾項原則:(1)體現地方特點原則。我國各地區特色各異,政治經濟民族文化等都不完全相同,統一規定一個標準是不現實的。應當允許各地根據自身情況確定聽證范圍。(2)利益均衡原則。在不同利益沖突時,應進行利益權衡以選擇取舍,受益方應由適當補償受損方的損失。 (3)經濟分析、適度超前原則。應將聽證的成本與聽證所帶來的經濟和社會利益以及長遠利益進行綜合考慮,合理決定聽證是否應該舉行,避免簡單地以成本大于目前單一利益即不舉行聽證。

3. 關于聽證陳述人即參加人的確定問題

聽證陳述人的遴選包括利益代表的廣泛性和代表人數的合理比例。一項立法對各方利益的影響或大或小,或直接或間接,或暫時或長遠,所以各方對某項立法的態度和關注是不同的,同時由于維權意識和政治素質的差異,現行的聽證往往出現某一(些)利益方聲音的缺失。再者,由于涉及自身利益,各方都會想方設法盡可能的表達自身的聲音,壓制其他利益方的聲音,以達到控制聽證,以最大程度的爭取自己的利益的目的。

筆者認為,本著公平公正的原則,參加聽證會的陳述人應該首先具有廣泛代表性。立法是合理配置權利義務的一種國家活動,實質是各種利益關系的分配、界定和協調。利益的多元化組合與沖突是建立立法聽證制度的外部壓力,“為了給予不同利益和力量以制度性的表白途徑,以及使利益沖突能達成某種程度的共識,現代民主國家均規定立法聽證制度,以公共和理性的溝通途徑來化解沖突,尤其賦予利害關系人參與表示意見的機會。” 立法聽證作為一種系統、有效的程序制度,為各種沖突的利益主體提供了一個表達和爭論的舞臺,使激烈的情緒冷卻下來不同的政治立場和利益關系逐步協調一致起來。 

所以,聽證人(地方立法機關)應該在進一步拓寬市民獲知立法聽證信息的渠道的基礎上,注意利益不大顯現(或稱潛在利益)的群體,特別是弱勢群體的要求,吸收他們的代表作為陳述人參加聽證會,使其的意見表達能在聽證會上得到體現和被考慮。可以確立比例代表制、地區代表制、職業代表制與部門代表制相結合的代表產生方法。使立法聽證機構能夠獲取更公正、客觀的資料和信息。其次,為保障聽證陳述人的公平代表性,參加聽證會的代表的組成和人數比例也要反映利益結構,既要達到表達意見的目的,又要防止平均主義。所以可以推行“正反比例制”,以平衡不同意見持有者的參加人數,這樣可以防止強勢利益集團操縱聽證會。

4. 關于聽證中主持人和陳述人的權利義務問題

應當明確規定聽證主持人、聽證陳述人的權利義務。聽證陳述人在聽證中所享有的各項權利(包括依法出席聽證會的權利;提出建議、意見和議案的權利;維護自身利益與公益的“言論免責權”;提出質疑權;知情權;履行代表職務時享有適當的補貼和物質上的便利權;調研權;人身保障權等)和應當履行的義務(包括遵守憲法和法律;保守國家秘密和商業秘密;遵守聽證紀律;維護聽證秩序;廣泛聽取群眾意見并如實反映群眾和社會各方的意見。,查閱聽證筆錄并簽署名字等)以及法律責任(規定在聽證中代表人玩忽職守,濫用權利或不盡法律義務應當承擔的法律后果)。此規定可以參照《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》的立法結構與相關內容。

應當規定聽證主持人的責任制。在聽證時,聽證主持人只起一個組織、協調與調控的作用,他的立場應當中立無偏頗。對聽證過程中出現的違背聽證法定程序和實體規定的行為。應當給以相應的處罰與制裁,以增強聽證主持人的責任感。通過立法明確界定聽證主持人、陳述人二者的權限范圍以及責任條款,準確認定其行為的效力。

5. 關于立法聽證結果的法律效力問題

目前,我國的地方立法聽證,總體上都偏重于聽證的民主性效應,注重追求聽證的公開透明、公正合理,而對于聽證成果的運用即聽證結果的處理和應用卻重視不夠。一般都規定,聽證會結束后,要根據聽證記錄,聽證人合議,制作聽證報告,提交立法決策機構。但對聽證結果如何采納,對聽證陳述人提交的書面意見和發表的意見如何作出相應處理,并沒有明確和嚴格的規范,有的甚至以聽證會舉行者的好惡進行取舍,這樣,聽證的效能就難以得到保證。

筆者認為,為了避免聽證制度的形式化,對聽證結果的效力作出明確的、有約束力的規定是必要的。但是立法聽證目前只是代議制立法民主的補充,不能代替或超越代議制民主。陳述人不是人大代表,他們沒有法律賦予的立法的權利。立法就是一個利益博弈的過程,博弈場所絕對應該在代議機關而不是在代議機關之外。立法聽證不同于行政聽證,聽證也不是立法的必經程序。如果把聽證陳述人的意見等同于人大代表的立法意見,在法律上是根本錯誤的。

綜上,筆者建議,一方面對相關法律加以修改,增加立法聽證的規定,充實立法聽證的內容,從而使立法聽證具有充足的法律依據和法制支持;另一方面,地方立法機關應當在遵循以上相關法律的原則性規定的前提下,制定和完善立法聽證規則,并在條件成熟時升格為法規,逐步實現立法聽證的規范化,使地方立法聽證真正有法可依。

 

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