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農村土地補償費分配糾紛案件法律適用的幾個問題
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農村土地補償費分配糾紛案件法律適用的幾個問題

作者:全 亮
現實與法律激烈的沖突中,農村土地補償費分配問題表現尤為突出。此類糾紛背后往往交融著各種利益的沖突、觀念的碰撞、法律的滯后與制度的羈絆。隨著我國城市化進程的進一步加快,農村土地被國家征用的數量逐年增多,伴隨著土地補償費分配所帶來的農村集體經濟組織收益分配問題由此凸現。在依法治國的今天,越來越多的群眾開始把注意力轉移到用法律手段解決糾紛上,村民因土地補償費分配起訴村民委員會或村民小組的案件由此不斷上升,到黨委、政府上訪的人和事也日益突出,農村集體土地征用中有關問題也越來越引起人們的關注和思考。但由于法律規定的不到位,此類案件的審理在法律適用上存在諸多不一致,筆者試對這類案件法律適用的幾個問題進行探討,以期為正確處理此類案件提供參考。
一、土地補償費能否用于集體經濟組織成員分配?

對土地補償費的用途,《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條、《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實施辦法》第28條有明確規定,是禁止用于集體經濟組織內部分配的。但這些規定因與現實有較大差距,且不分配引發的社會問題也較多,很多地方均將土地補償費分配到了集體經濟組織成員,操作長期沒有法律依據支持,但在實踐中被很多法院裁判予以認可。由于法律規定和實踐操作的不一致,土地補償費能不能分配的爭論一直伴隨和影響著土地補償費分配糾紛案件的處理。

對這個問題,2005年出臺的《四川省人民政府貫徹落實〈國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定〉的實施意見 》(〔2005〕15號文件)和《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》分別以政策和司法解釋的形式打破了這方面的法律限制,承認了長期存在的實踐操作,允許集體經濟組織通過民主議事程序將土地補償費在集體經濟組織內部進行分配。《四川省人民政府貫徹落實〈國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定〉的實施意見 》規定:“根據土地補償費主要用于被征地農戶的原則,全征全轉、撤銷建制的,土地補償費經該集體經濟組織2/3以上的成員同意,可直接支付給被征地農戶;部分征收的,土地補償費支付給被征地集體經濟組織,由該集體經濟組織按照主要用于被征地農戶的原則和村務公開的規定合理分配;法律法規另有規定的除外”;《 最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規定:“農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組,可以依照法律規定的民主議事程序,決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人,請求支付相應份額的,應予支持。但已報全國人大常委會、國務院備案的地方性法規、自治條例和單行條例、地方政府規章對土地補償費在農村集體經濟組織內部的分配辦法另有規定的除外”。

因此,土地補償費用經民主議事程序討論決定可以用于集體經濟組織成員分配。最高人民法院副院長黃松有在上述司法解釋出臺后的2005年7月29日答記者問時明確說明了這點,并認為是集體經濟組織自益權的體現。

二、人民法院應否受理土地補償費分配糾紛案件?

土地補償費分配糾紛案件的性質和能否作為平等主體間民事案件受理長期存在爭論, 2005年前,最高人民法院在這類案件性質認識上也存在分歧。最高人民法院曾在1994年《關于王翠華等六人與廬山區十里鄉黃土嶺村六組土地征用費分配糾紛一案的復函》(民他字﹙1994﹚第28號)中明確不能受理。2001年最高人民法院研究室在給廣東省高級人民法院《關于人民法院對農村集體經濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復》(法研〔2001〕51號)中明確此類案件可以作為民事案件受理,由于兩者效力的不同、答復的不一致,在審判實踐中以哪個為依據引發了較多爭論。但因實踐中不受理此類案件的弊端太多,很多法院便以最高人民法院研究室的答復為依據開始受理此類案件,從全國范圍看存在著受理和不受理兩種截然不同的操作。

這個問題,隨著2005年《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的公布迎刃而解。按《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規定,此類糾紛法院應作為民事案件受理。在受理土地補償費分配糾紛案件時,我們應注意的是對用于分配的土地補償費數額爭議提起的民事訴訟不應受理,最高人民法院在該解釋第1條第3款中明確規定: “集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的,人民法院不予受理”,這是法院在受理此類糾紛時應注意的一個問題。

三、土地補償費分配糾紛案件訴的性質是什么?

對土地補償費分配糾紛案件,實踐中法院對訴的性質認識不一,一種意見認為是確認之訴,因而作確認之訴受理,在裁判上僅進行集體經濟組織成員資格確認。另一種意見認為兼有確認之訴和給付之訴,因而在裁判上既確認資格,又判決給付義務并明確具體金額。究竟哪種意見正確?我們認為第一種意見和做法較妥當。理由是:1、按最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條“征地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人,請求支付相應份額的,應予支持”,其表述是“份額”不是金額,也不是數額,其應是一種權利等分的表述,主張的是支持權利。2、此類案件中僅集體經濟組織成員資格問題具有有和無兩個選擇,是容易確定的,法院可以裁判。具體分配標準帶有不確定性,法院無法裁判。因是否分配和分多少、留存多少均需要集體經濟組織通過民主議事程序討論,法院無法確定。假設法院裁判確定給付具體金額后,集體經濟組織通過民主議事程序討論決定不分配土地補償款,或新增加成員導致分配金額標準變化,這種合法自治權將與法院裁判沖突,法院裁判將無意義。3、如果判令給付義務和具體金額,法院執行存在較大困難。涉訴集體經濟組織在土地補償費到手后往往即用于成員分配,法院裁判后集體經濟組織常無財產可供執行。現實中,這方面的案件申請執行人因法院裁判無法執行而上訪的事例屢見不鮮。這種情況下司法權威將受到極大影響。

四、集體經濟組織成員資格以什么標準確定?

有資格才有權利,成員資格確認問題是農村土地補償費分配糾紛案件的核心問題。審判實踐中,法院在集體經濟組織成員資格確認標準上主要有兩種模式。一是戶籍主義模式,即只要具有本集體經濟組織統征前農業戶籍的,就視為集體經濟組織成員,可以平等享受分配權利。二是戶籍加義務結合模式。即除了具有本集體經濟組織農業戶籍的外,還應與其他成員一樣盡義務,才視為集體經濟組織成員。

對集體經濟組織成員資格標準問題,最高人民法院在起草《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》時也曾進行深入研究,并作為重點問題研究,但后來因農村集體經濟組織成員資格標準事關廣大農民的基本民事權利,屬于《立法法》第42條第1項規定的情形,其法律解釋權在全國人大常委會,最高人民法院就沒在《解釋》中明確,而是通過司法建議建議全國人大常委會作出立法解釋或者相關規定。

在全國人大相關解釋出臺前,我們認為第二種模式較合理。理由是:1、在戶籍管理日漸寬松的情況下,單純以戶籍為標準無法解決掛靠戶口人員等實際問題,集體經濟組織成員資格認定容易出現簡單化和擴大化。2、權利義務一致是我國的一項憲法原則,沒有無權利的義務,也沒有無義務的權利,村民要想成為集體經濟組織成員并享受相應權利,就應與其他成員一樣盡相應義務。3、戶籍和義務結合比較符合基層實際,容易被集體經濟組織及其成員接受,從而使法院裁判得到尊重和維護。

五、特殊群體人員集體經濟組織成員資格如何確定?

普遍中總有特殊,有些特殊群體人員的集體經濟組織成員資格是無法用上述標準解決的,如服役軍人、在校學生、未成年子女、超生子女、輪換工、盡義務但戶籍未在本集體經濟組織的人等。我們認為對特殊群體人員的成員資格問題原則上應以遵重集體經濟組織習慣和合法兩個原則解決。

對三級士官以下服役軍人和在校學生,特別是因讀書遷口的大學生,集體經濟組織一般將其視為集體經濟組織成員,我們認為應尊重集體經濟組織這一慣例。對未成年和超生子女,我們認為應本著關心照顧未成年人的原則,只要其父母其中有一人具有本集體經濟組織成員資格,并隨其父母在本集體經濟組織生活的,未成年和超生子女不管其辦沒辦戶籍登記,應視為集體經濟組織成員。很多集體經濟組織將超生子女集體經濟組織成員資格與計劃生育處罰掛勾,我們認為這是不正確的,計劃生育處罰是對其父母超生違法行為的處罰,與超生子女本人無關,不應影響超生子女本人的權益。對輪換工,我們認為應按其繼受對象的身份來認定,與他對換人員原有集體經濟組織成員資格的,輪換回來的人員就應具有集體經濟組織成員資格。對盡義務但戶籍不在本集體經濟組織的人員,這部分人員主要是個別婚進的女婿或媳婦,按權利義務一致原則,可以視為集體經濟組織成員,集體經濟組織對這部分人也常常予以認可。

在這些標準之外,或不符合這些標準的人員,集體經濟組織通過民主議事程序承認其成員資格的,我們認為應尊重集體經濟組織的決定。

六、認定參與土地補償費分配的集體經濟組織成員時間標準是什么?

法院受理案件中存在個別在集體經濟組織土地統征后新進集體經濟組織的人員,在原集體經濟組織土地補償費未分配完的情況下,要求對原土地補償費享有成員資格并參與分配的情況,這就涉及到認定參與土地補償費分配的集體經濟組織成員的時間標準問題。實踐中,集體經濟組織有的以征地協議簽訂時間為準,有的以補償費討論分配時間為準,只要在這個時間具有集體經濟組織成員資格的人就可以享受平等分配權利。我們認為,參與土地補償費分配的集體經濟組織成員應該有時間限制,這個時間應是征地補償安置方案確定的時間,在這個時間具有集體經濟組織成員資格的人才能享有分配權利,在這之后成為集體經濟組織成員的人不應參加分配。理由是:1、《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條“征地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人,請求支付相應份額的,應予支持”,明確限定了“征地補償安置方案確定時”這個時間。2、土地補償費是因征用集體土地補償給集體經濟組織成員的費用,這個集體經濟組織成員應只限于征地補償安置方案確定時的人員,否則任何新進人員均可主張分配權利,甚至在土地補償費已經分配完畢的情況下,勢必使集體經濟組織收益分配陷入一種惡性訴求。3、集體經濟組織對土地征用后新進成員一般不分配,此種限制符合基層實際。

七、集體經濟組織“村規民約”效力如何認定?

在集體經濟組織成員資格確定和具體分配上,多數集體經濟組織都通過村民會議等形式制定了“村規民約”,對這方面的內容予以了規定,并多年按此操作。土地補償費分配糾紛起訴到法院后,就涉及“村規民約”效力問題。作為被告的集體經濟組織常以經過村民大會討論為由,要求法院支持“村規民約”內容,認為這屬于其自治范圍。

對這個問題,我們認為,法院在不違背國家法律的前提下,應尊重和支持集體經濟組織合法的自治權,以促進農村民主建設。很多“村規民約”雖然按《中華人民共和國村民委員會組織法》規定,經過村民大會討論通過,但程序合法的東西并不必然表明內容就合法。因此,對“村規民約”在案件審理中應進行程序和內容合法性審查,對制定程序和內容均合法的,應予以支持,尊重村民自治;對程序、內容均不合法或程序合法但內容違法的就不應支持。很多“村規民約”明顯帶有“重男輕女”封建色彩或把超生子女進行比例折算,這些內容明顯違背憲法男女平等和人權原則,對此,《中華人民共和國村民委員會組織法》第20條第2款也是禁止的:“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”。對“村規民約”內容部分違法,部分合法的情況,在案件審理和裁判中可以對合法的部分內容予以支持。

八、村民小組能否作為土地補償費分配糾紛案件的被告?

農村土地補償費分配糾紛案件能不能以村民小組為被告?我們認為在村民小組可以作為被告參加訴訟。理由是:1、按《中華人民共和國土地管理法》第10條規定:“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的,由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理;已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的,由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理……”;按最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規定:“農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組,可以依照法律規定的民主議定程序,決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費”。根據這些規定,村民小組有權經營、管理集體所有土地,可以討論決定土地補償費分配。實踐中國土局征用土地很多時候也是以村民小組為單位的。從而村民小組與土地及相應權益聯系極為緊密,由其作被告,有利于糾紛的及時有效解決。2、村民小組是依《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定由村民委員會依法設立的,具有自己的管理機構和一定財產,可視為民訴法第49條規定的“其他組織”。3、在村民委員會和村民小組的關系上,事實上村民小組經濟是獨立的,經濟義務也是自行承受的,具備獨立訴訟主體經濟上的特點。4、《中華人民共和國村民委員會組織法》關于村民委員會和村民小組的劃分和設置更符合我國北方農村一般僅有村民委員會的實際,與南方村民小組事實上的較強獨立性不符合,未體現南方村民小組在村級組織中的獨立地位,難以解決現實中對村民小組民事主體身份的要求。5、法院在很多農村土地補償費分配糾紛案件中均是將村民小組作為被告予以受理和審理,當事人雙方常對主體資格未提出異議,實踐中已經承認了村民小組的訴訟主體資格。

九、村民遷入戶口時限制分配權利的承諾如何認定?

實踐中存在個別村民為了把戶口遷入集體經濟組織,在辦理戶口遷移手續時以口頭或書面形式承諾不享受有關分配權利。作了此種承諾的村民事后常以當時是為了達到遷戶口目的所作的不真實意思表示反悔,并要求法院認定該承諾無效。法院審理土地補償費分配糾紛案件時,對此類承諾應如何看待?

我們認為此種承諾應把成員資格與分配權利分開看待,有分配權利的前提是具有成員資格,無成員資格就無分配權利,有成員資格可以放棄分配權利,未以明示方式聲明放棄分配權利就有分配權利。此種承諾一般應認定為對分配權利的放棄,是民法上的權利處分行為。如果遷入的村民不具備前面第四部分成員資格標準條件,當然就不享有分配權利;如果具備成員資格標準條件,具有成員資格,明示承諾放棄分配權利的,其承諾只要具備民事法律行為構成要件就應認定為合法,就應根據誠實信用原則維持,對其反悔主張一般不予支持。

十、集體經濟組織成員死亡后的補償費收益能否繼承?

哪些集體經濟組織成員死亡后有補償費收益份額保留,并由其繼承人繼承?我們認為在征地補償安置方案確定時具有集體經濟組織成員資格的人在土地補償費分配前死亡的,才有補償費收益份額保留和繼承,在安置方案確定前死亡的成員不能保留補償費收益份額,補償安置方案確定時具有集體經濟組織成員資格的人在補償費分配后死亡的也不發生份額保留的問題。

理由是:1、在土地征用前死亡的集體經濟組織成員,其在集體經濟組織內的有關權利已經依法由其繼承人繼承,在土地征用時的土地補償費分配權利應由其繼承人享有,死者本人不再有相關權利份額保留。2、在征地補償安置方案確定時具有集體經濟組織成員資格的人在補償費分配前死亡的,因其在安置方案確定時具有成員資格,當時就開始享有分配權利,事后的補償費實際分配僅是權利的實現方式,公民生前合法擁有的權利應作為個人遺產繼承,因而應在分配時應保留其權利份額并由其繼承人繼承。3、在安置補償方案確定時有集體經濟組織成員資格并在補償費分配后死亡的人員,因其已經實際取得補償費,實現了分配權利,其取得的補償費自然計入個人財產由其繼承人人繼承,當然不存在權利份額保留的問題。

(作者單位:四川省西充縣人民法院)

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